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浅析基层人民法院社会管理创新工作机制的建立及实现路径的优化
发布日期:2012-10-10 发布人:管理员

                                              张 子 敏[①]  
论文摘要:社会管理创新是司法机关一项重要的任务,各地法院都在积极探索社会管理创新的模式,寻求社会矛盾纠纷化解的新路径,本文从法院审判工作的需要、建设和谐社会的需要、中国司法传统的延续等角度论述了人民法院推动社会管理创新的理论依据,以镇江市京口区法院联合基层组织预防社会矛盾的发生、化解涉诉矛盾和预防社会重大纠纷方面取得明显成效的做法为实证,最后对法院实践层面的探索进行反思和总结,提出法院参与社会管理创新不能将司法权的延伸等同于行政权,法院参与社会管理创新应根据社会矛盾的类型、性质采取不同的参与方法,准确定位法院的社会管理参与权。
 
正文
、人民法院推动社会管理创新的理论基础:
党的十七大提出要“完善社会管理,维护社会安定团结”,2009年12月全国政法机关又将推动社会管理创新和化解社会矛盾列为三项重点工作,2011年2月,胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上,对社会管理创新、化解社会矛盾做了系统论述。由此可见,党和国家高度重视社会管理创新工作,人民法院作为处理和化解社会矛盾的司法机关,积极参与社会管理创新也责无旁贷。
1、预防与化解社会矛盾是法院审判工作的需要。
由于受英美司法中立观念的影响,法院系统一度对审判权的属性理解比较狭隘,严守司法中立,不告不理,法官也片面理解司法职业化,习惯于穿法袍开庭、脱法袍写判决书,几乎所有的司法活动均在法院内完成,与外界的接触趋少,与群众的感情也比较平淡,社会对法院和法官的陌生感加剧,信任感弱化。由于日趋专业化的法律运作机制,法官也陷入专业化道路,法官越神秘群众就越不信任司法,结果是司法的专业性越高,社会的疏离感越强。
这种工作方式使法院化解矛盾纠纷更多地固守一隅,靠自己单打独斗,法院在审理案件和化解纠纷时,经常演变为法院与当事人的纠纷和对抗,法院为化解各类矛盾积累的社会风险付出相当多的司法资源,法治成本相当巨大。在社会生活中,当前绝大部分发生在基层的矛盾纠纷可以通过民调力量予以化解,如果简单地将所有社会矛盾推进法院,那么有限的司法资源将无法解决数量巨大、错综复杂的社会纠纷和矛盾,法院也不能集中精力审理必须通过诉讼才能解决的纠纷,导致及时有效地实现公平正义成为难以企及的奢望,故法院在解决社会矛盾时不能消极的中立,应结合我国国情“积极中立”,[]实施能动司法。
2、社会矛盾化解和建设和谐社会的需要。
无论任何国家和社会在任何历史条件下都不可避免地存在社会矛盾,应当看到正是这些常态矛盾运动以及政府发现矛盾后不断解决矛盾而促进社会向前发展。但前提条件是这些矛盾纠纷是良性的矛盾,各方能够互动合作、友好协商,如果社会矛盾积累过多,矛盾双方冲突激烈而没有合理有效的解决机制,致使社会矛盾长期得不到及时、公正的解决,将使受害者丧失对社会公正的期待,甚至演化为恶性事件,最终影响社会的和谐稳定,成为社会发展的破坏力量。因此,国家必须建立各种解决社会矛盾的机制和制度,安排有效解决矛盾的程序,更重要的是这些制度能够有效运作。我国当前处在社会转轨时期,社会矛盾更加复杂,更加多变和尖锐,国家和政府的重要任务就是依法化解各种社会矛盾,弥合各种纠纷,实现社会管理的秩序化。法院通过对案件的审理,化解了大量社会矛盾,在群众中树立了较高的司法权威,对各类矛盾和纠纷的化解积累了丰富的经验,并且司法是社会正义最后一道防线。司法是用法律制度的形式来解决纠纷,法院在履行审判职能中积极能动的司法,可以富有成效地在社会生活中实现这些制度,为我党提升执政能力和构建和谐社会提供司法支持。
3、预防与化解社会矛盾是中国司法传统的延续。
回顾中国的法制历史,可以发现中国历史上虽然在中央政权中也曾有过刑部、大理寺这样的专业审判机构,但在地方治理结构上却没有司法独立的制度设置。从组织结构上来说,古代绝大部分朝代都是地方行政首脑兼任司法长官,两者合二为一,即使有也是司法长官附属于地方行政首脑;从办案程序上而言,处理司法事务也没有严格的诉讼程序,不少案件是按照行政方式处理的,甚至直接依照古代的伦理道德和民间习俗处理的;从法制效果与社会效果来说,在封建社会阶级矛盾缓和的情况下,行政权与司法权的混合能取得良好的法制效果与社会效果,在封建社会阶级矛盾尖锐的情况下,两者的结合使封建王朝加速走向灭亡,不能取得良好的法制效果与社会效果。当前,我国由于多年的改革开放,经济飞速发展,社会结构和经济结构均发生了前所未有的变化,各种利益冲突加剧,社会矛盾明显增多,但必须看到这些是国家与社会在发展过程中遇到的问题,是中国用几十年的时间走完资本主义国家几百年道路所付出的社会代价,这些矛盾的绝大部分是人民内部矛盾,是可以缓和和调节的,人民法院在行使审判职能的同时[],应将审判职能向前和向后适当延伸,[]配合政府部门进行社会管理创新,创建和谐社会。
二、人民法院能动司法预防与化解社会矛盾的实践:
当前各级人民法院积极参与社会管理创新,取得了良好的法制效果与社会效果。笔者所在的镇江市京口区法院近年来高度重视参与社会管理创新工作,在联合基层组织预防社会矛盾的发生、化解涉诉矛盾纠纷化解方面取得了明显成效。
一)、健全排查预警机制,加强源头防范。一是深入基层排查摸底,提前预警。镇江市京口区法院与全区六个街道、50余家村(居)委会、40余家企业结对,开展和谐共建活动,不定期由院庭长带队,利用上门送法、巡回审案等机会,走访调研土地征用、房屋拆迁、劳动保障、环境保护等热点问题,及时收集并向党委政府报告可能影响社会和谐稳定的矛盾隐患。近两年,共下基层调研摸底20余次,配合地方党委政府就地化解矛盾纠纷45件。二是对在手案件排查摸底,提前防范。各审判执行部门每周召开案件分析会,逐一梳理在手案件,重点加强对涉及人员多、矛盾尖锐的案件排查,研究制定化解矛盾的工作预案,对有信访苗头的案件,由业务庭及时通知信访办跟踪督办,提前防范。
二)、健全诉前诉外调解机制,第一时间化解矛盾。一是完善诉前诉外化解矛盾的工作网络。与京口工商分局、区司法局、区总工会、区妇联等行政机关、人民调解组织、行业调解组织合作,设立诉调对接工作联系点,构建覆盖城乡、上至市一级机构、下至各村民小组的诉前诉外调解工作网络。在案件多发的劳动仲裁机构、交通事故处理大队、保险公司,专门单独设立诉前调解工作室。二是加大诉前诉外调解工作力度。增加诉讼服务中心工作人员,每周派两名法官到各联系点、调解工作室驻点指导调解,就地化解矛盾。去年以来,通过委托调解、特邀调解等诉前调解,成功化解矛盾纠纷1765件,诉前调解成功率达98.5%。法院派出的谏壁法庭在加强诉前调解的同时,更是针对农村实际,开展诉外调解,对有可进入诉讼的案件,提前调查摸底,积极协助党委政府化解了31件矛盾尖锐案件,既为地方党委政府分了忧,又减轻了法庭的审判压力。
三)、健全诉讼全程调解机制,尽最大努力化解矛盾。坚持全程、全面、全员调解的工作原则,在庭前、庭审、庭后等各阶段,做好调解工作。一是普通案件“三重”调解。即案件受理伊始,由法官助理先进行庭前调解,随后是法官庭中调解,对不宜当庭宣判的,法官庭后再调解。二是牵连案件集中协调。对某一类案件相互之间有牵连,一个案件的判决结果对其他案件也有影响,从而可能引发大量同类案件集中诉讼,如业主诉讼开发公司变更规划的案件,由分管院长出面,加强与有关部门沟通,集中协调解决,防止因判决而形成“多米诺骨牌”效应。三是矛盾激化案件院庭长参加调解。对当事人对立情绪严重、矛盾激化的案件,由院庭长共同参与调解,让当事人感受到法院对案件的重视,从而提高调解成功率。
四)、健全涉诉信访化解机制,全力维护社会稳定。一是单独设立信访办公室。从审判一线抽调一名长期从事审判工作、具有丰富调解工作经验的审判员担任信访办主任,专门负责涉诉信访工作。二是重点信访案件领导一包到底。每月梳理重点信访案件,七名党组成员每人负责一定数量的案件,一包到底,确保当事人息访。三是强化信访案件公开听证工作。建立信访公开听证制度,增加信访透明度,提高处理信访的公信力。先后召开涉诉信访案件听证会八场,成功调处了多起上访案件。四是切实解决实际问题。对家庭确有困难的信访户,主动关心,及时联系基层组织、民政部门,帮助解决低保、医保等实际问题,从根本上使他们停访息诉。
五)、积极推进无讼村(社区)创建活动。把开展无讼村(社区)活动作为和谐共建活动的重点,从2010年年初开始,在每个街道选择一个村和一个社区开展无讼村(社区)活动,通过明确创建工作职责、任务和目标,定期组织法官进村(社区),就地接待群众,开展法律咨询、民调培训,以及村民看法庭、旁听庭审等活动,提升创建活动效果。目前,辖区32个村(社区),已有7个进入无讼村(社区)行列,初步实现了“小矛盾不出村(社区),大矛盾不出街道”的创建目标。
六)能动司法预防青少年犯罪。一是着力在预防违法犯罪上下功夫。坚持宽严相济的刑事政策,稳、准、快严惩违法犯罪。选择典型案件深入社区、农村公开开庭,以案说法,震慑犯罪,让多人受教育;开展以预防犯罪为目的的法制教育进校园专项活动,提高在校学生自觉守法和自我保护意识;选择青少年犯罪的典型案例,在法治共建日邀请部分大中专以及中小学生旁听开庭审理全过程,进一步引导青少年学生自觉抵制社会不良行为的诱惑,学法、知法、守法。近两年来,通过不懈努力,辖区未成年人违法犯罪率、成年人违法犯罪率双双呈逐年下降趋势,受到学校、家长和社会各界的高度评价。
七)着力在服务中小型企业,促进经济转型升级上下功夫。坚持能动司法,深化企业服务。完善企业矛盾纠纷快速化解机制,对于符合经济发展方向和结构调整目标的低碳、高效、生态型企业的诉讼案件,开辟高效快捷的绿色诉讼通道,坚持优先审理、优先执行。妥善审理涉及中小企业转型和优胜劣汰过程中发生的劳资、股权纠纷案件,对面临暂时结构性困难且符合产业调整方向的企业,慎用强制措施,多采取和解等手段和债权转股权等方式,保障企业的正常运转和发展;对于高污染特别是超标排放、偷排偷放的企业,配合相关部门依法予以治理和打击。京口法院为中小企业服务可以建立QQ群(126633431),充分利用群共享、群邮件、群BBS等多种网络功能来帮助提高工作效率,法院工作人员及时在QQ上进行法律援助宣传、法律法规信息公布和负责QQ在线接转、法律帮助聊天等工作,免费为中小企业解答法律咨询和提供点对点法律帮助。用以进行成员间的沟通,促进信息的快速交流,提高工作效率。根据科技和装备进步的情况,QQ群可以增设语音、飞信、视频等功能,在平台运用上再前进一大步。
三、人民法院推动社会管理创新、预防和化解社会矛盾过程中应注意的问题:
一)法院参与社会管理创新不能将司法权的延伸定位为新型的行政权。
法院参与社会管理创新不仅是当前政治形势与社会形势的需要,也是法院审判职能的延伸,它不仅有党的政策依据,也有人民法院组织法的相关规定。审判权与司法权的重要区别是,行政权是一种积极权力,行政机关可以积极主动的管理社会事务,追求一定的行政效果,如果行政相对人不服从行政管理,行政机关可以采取行政制裁、行政强制、行政处罚等措施保证行政命令的执行,行政权追求的是秩序与效率;审判权是一种中立性的裁判权,采取不告不理的司法原则,它追求正义的分配,防止个人权利受到国家权力或其它主体的侵犯。法院参与社会管理创新虽然不再完全遵循审判权中立裁判的原则,一定程度上是采取了积极主动的态度,但必须看到法院参与社会管理的不是对某一案件的审判权,而是法院采用能见到宣传效果的审判形式,以及以往所取的审判成果、审判经验及审判中积累的各方面资源(包括审判树立起的威信),这是我国传统法律文化及人民法院历史传统所决定的。20世纪以来,西方诸国先后发生了“市场失灵”和“政府失灵”,大量的社会公共组织或准政府组织作为社会行政主体承担或分担政府的公共职能,政府由过去的单一权威“统治”形态转变为国家与社会合作、政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的共同治理形态。[⑤]因此,我国人民法院也必须充分考量政治社会形势,灵活运用法律规定,推行多元化纠纷解决方式、扩大受案范围、采取灵活庭审方式等,积极影响社会政策的形成和实施,不片面追求西方传统价值意义上的法治,积极地为大局服务、为人民司法,法院参与社会管理创新要做到“到位而不越位”“有所为有所不为”,从而确保社会实质正义的实现。
二)法院参与社会管理创新应根据矛盾的类型、性质采取不同程度的参与方法
1、对法院审判职能的延伸有关的社会管理创新法院应积极参与。
基层法院在审理民事案件中,可以构建以法庭、街道矛盾调解中心、司法所、综治办、信访办、派出所、工商所为中心,覆盖辖区全部街道(社区)的化解矛盾纠纷联动网,完善信息互通、工作对接、总结交流、重点矛盾纠纷会商等制度,保证矛盾纠纷化解工作的联动性、连续性、一致性。
法院在信访接待中,可以联合政府信访部门,健全涉诉信访化解机制,全力维护社会稳定。一些老信访户经常到政府、法院上访,影响了机关正常的办公秩序,更有甚者,这些老信访户会选择党代会、人代会开会期间集中上访,给当地政府和法院施加政治压力,成为建设和谐社会的隐患,法院应发挥自己的法律资源优势和正义最后一道防线的影响,联合政府有关部门化解信访矛盾。
法院可以能动的预防青少年犯罪,开展未成年被告人前科消灭制度,为未成年人重新踏入社会创造良好环境;开展未成年人特色维权,结合时代特点创建专业网站维护青少年合法权益。
法院可以通过司法建议、情况反映等方式将审理案件中发现的问题和有关情况反馈给相关单位,通过涉诉矛盾纠纷季分析、年报告制度,从矛盾纠纷的特点、原因及建议三个方面就涉诉矛盾纠纷向辖区党委政府通报和报告,报告侧重于涉诉矛盾纠纷的原因分析和对策建议,预防和化解社会矛盾。
2、对能够引入外部社会资源解决法院审判和执行难题的社会管理创新,法院应主动参与或积极牵头推动实施。法院在案件执行方面要建立、健全执行联动机制,加强与公安、银行、房产等有关部门的配合,形成外部联动,全力打造执行“天网”,力促联合多方力量为当事人和解提供坚实后盾,同时要依托街道办、镇、村等基层协助执行网络力量,配合做好被执行人思想工作,缓解当事人之间矛盾冲突,为案件自动履行奠定坚实的基础。
3、对法院有优势资源的项目法院应积极响应社会管理创新,或组织相应人员的培训。
基层法院可以将司法公开与基层民调人员的业务培训指导结合起来,通过改变对基层民调人员指导、培训的方式和内容,可以事先征求意见的方式确定培训内容,提高业务培训的实用性、针对性;通过组织民调人员旁听庭审、受邀担任人民陪审员、邀请调解、共同调解,以及结合走访、巡回审判就地指导,提高民调人员实际工作能力。
综上所述,社会管理创新是一项系统工程,需要全社会的共同参与,法院作为国家的司法机关担负着维护社会公平正义的重任,法院要立足审判工作,能动司法,将审判职能的发挥与社会管理创新紧密的结合起来,发挥自身审判优势和资源,共同建设和谐社会。
 
参考书目:
1、公丕祥::《法制现代化的理论逻辑》,中国政法大学出版社1999年版。
2、胡夏冰:《司法权:性质与构成的分析》,人民法院出版社2003年版。
3、尹忠显编:《法院工作规律研究》,人民法院出版社2003年版。
4、娄正前:《诉求与回应:当今中国能动司法的理论与实践》,法律出版社2011年版。
5、孙万胜:《司法制度的理性之径》,人民法院出版社2004年版。
6、汪习根:《司法权论》,武汉大学出版社2006年版。
  
 
 
 


[]张子敏,镇江市京口区人民法院党组书记,院长,公共管理硕士
[]参见汪习根著:《司法权论》,武汉大学出版社2006年版,第71页
[]我国宪法第一百二十三条规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”,这就明确了审判权是法院的法定职权。
[]人民法院组织法第二十二条规定“基层人民法院除审判案件外,并且办理下列事项:(一)处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件;(二)指导人民调解委员会的工作”。
[]参见 俞方平著《治理与善治》,社会科学出版社,2000年版。